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来源：搜狐智库/袁昌佑

11月4日，人大国发院国家高端智库“名家讲坛”第20期在线上举办，搜狐财经全程直播。本期主题是“中国国家治理现代化：从理论建构和跨国比较”，嘉宾是中国人民大学国际关系学院院长杨光斌。

“在生活中，我们碰到了很多问题，其实是民生（行政）问题，不一定是政治问题。但是我们往往将这些问题上升到政治问题，比如体制问题。在理论上，这是非常不严肃的说法，往往会令国家误入歧途。”杨光斌在直播中表示，过去几十年的主流话语是制度变革，但同样的政治制度可能导致不同的治理效果，因而不单要重视制度，也要重视国家治理能力。

杨光斌认为，国家治理能力体现在体制吸纳力、制度整合力和政策执行力三个方面。国家治理能力具有非均衡性，没有一个国家是在所有方面都是完美的，只不过有的国家短板更多，有的国家短板少一点。

通过不同政治体的对比，他认为美国正在失去时代，而中国正在崛起。但他也强调，虽然我国在百年未有之大变局下正在实现强国梦，但国内事务永远是第一位的。

以下是杨光斌演讲精编：

大家好，今天我讲的题目是“中国国家治理现代化：从理论建构和跨国比较”。

过去几十年的主流话语是制度变革，而制度建设涉及国家治理体系现代化的问题。但治理体系现代化是非常诡异的现象,在比较政治学研究中，很多国家转型后在制度上变得越来越像，比如所谓的第三波民主化浪潮中， 70多个国家转向所谓的西方制度，但很多国家最终转型失败，并未得到善治。不单如此，现如今美国也陷入社会大分裂，欧洲极端政治势力也纷纷兴起。

这就告诉我们一个道理，光有制度变革是不够的。同样的政治制度可能导致不同的治理效果，相反，不同的政治制度也可能出现相同的治理成就。我们不单要重视制度，也要重视国家治理能力。

国家治理现代化主要体现在两大方面，一是政治发展道路，即对政治道路的认知能力或维护能力；一是政治制度，即对政治制度的认知能力或维护能力。

国家治理能力首先体现政治认知力，这是对政治发展道路的总结。通过以下三个国家处理危机之比较，我们来理解政治认知能力和政治道路的把握能力。

上世纪60年代到70年代末，美国出现两大运动，一是黑人民权运动，一是反越战运动，另外叠加石油危机令西方国家经济危机进一步暴露。美国面对危机的方式，是通过经济改革的办法度过的。中国从1978年开始改革，其中经济改革如火如荼地进行，但是捍卫政治制度的四项基本原则则是底线。

反观苏联，戈尔巴乔夫改革很快导致亡党亡国。戈尔巴乔夫改革动了政治的基本盘，把政治制度改掉了。纵观人类历史，有时经济增长快慢一点无妨，文化思想混乱一些也不一定要命，但如果一个国家赖以生存的政治体制被动摇，那么这个国家很快就会瓦解。

以上经验给比较政治研究提供了如何看待国家权力的视角。国家权力等于经济权力+军事权力+意识形态权力（文化权力）+政治权力。在生活中，我们碰到了很多问题，其实很多是民生（行政）问题，不一定是政治问题。但是我们往往将这些问题上升到政治问题，比如体制问题。在理论上，这是非常不严肃的说法，往往会令国家误入歧途。一定要认识到，政治权力是和其它权力互动的结果。换句话说，政治制度可能不是原因。如果生活中有很多问题都从政治上找理由、找原因，去动政治制度，那是很危险的。

另外，我们习惯于经济决定论思维，在很多时候，在很多国家，确实是这样的。但在历史上，很多时候政治和经济体制并不是一一对应的。比如自秦始皇以来的2000年，政治权力一直主宰着经济权力；古希腊的政治制度与经济制度不是对应性的，美国建国之初也是如此，政治上的共和制经济上的奴隶制。人类文明非常多元，政治和经济呈现出非常复杂的关系。

这些告诉我们什么道理？一个国家的社会科学水平很大意义上影响着执政者的政治认知能力。对中国的14亿人口的大国而言，谈政治道路、政治方向的问题，含糊不得。如果听风就是雨，将某种制度进行盲目移植，那么前苏联解体就是不远之鉴。

关于政治制度的维护和运转，首先，国家来自社会，权力的上游，因此如何处理国家-社会关系是首要问题。我用一个概念叫“体制吸纳力”，指的是社会内不同阶层、不同人群对国家的诉求是不一样的，同一项公共政策不可能满足不同阶层的需求，这是国家治理中一个常态现象。

具体而言，对一般老百姓来说，他们的诉求是民生保障。哈佛大学和北京大学有一个联合研究，持续性观察哪些人群对体制的满意度最高，发现恰恰是群体性事件的参与者，往往在问题得到解决之后对体制是最满意的。

商人阶层诉求是法制化保障能力。因为企业家阶层作为个体来讲是很脆弱的。如何在法治上保护其产权、人身安全，这是他们最迫切的需要。

知识分子也要求民生保障，但知识分子必须要求国家的话语能够说服他。换句话说，国家的知识体系、话语体系必须能够让知识分子打心里认同。

我们再看看制度整合力——权力的中游。对大国而言，中央-地方关系永远是最头疼、最核心的问题。此外，往往还有多民族的民族关系，更不用说行政与立法的关系、党和政府的关系等，权力关系是多维度的。

问题在于，如何将这些权力关系整合起来并实现有效治理？目前有两个主要的模式：第一，代议制民主；第二，民主集中制。

代议制民主的问题是什么？代议制民主只适合同种同族国家，如果该体制面对的是多元化民族，就像今日美国，代议制民主可能就会变成分裂性政治的工具。

不同民族有不同宗教，不同宗教有不同信仰，因此，竞争性选举结果变成了党争，进而言变成不同民族、不同宗教政治斗争的合法化平台和制度化工具。这就是西方国家和很多转型国家面临的根本问题。因为很多国家代议制民主实行之初，国内是以同一个民族为主，但到今天，这个制度设计面临着多元主义的严重挑战。所以当下代议制民主通过强化了政治分裂，进而让政治变成了认同政治、身份政治，导致政治对立关系越来越强。

民主集中制不单体现在宪法上所规定的中央-地方关系，也体现在人民代表大会制度在组织方式上。经过40年改革，中国权力关系的方方面面都体现出民主集中制的特点。

再来看看政策执行力-权力的下游。政策执行力的主体是公务员，我对中国公务人员素养很有信心。尽管生活之中，碰到公务员时有很多不满意，但这些公务员都是老百姓出身，而且都上过大学。我的理解是，无论是是否受过高等教育，民本主义思想是中国人的基本底色。

政策执行力的第二个指标是社会之间的合作能力。疫情期间，我国老百姓都非常服从物业公司管理，可以看到的是个人和管理者之间的合作。

政策执行力的第三个指标是国家与社会之间的合作。我国社会与国家的合作愿望特别高，这一点与西方国家形成了巨大反差。

简单地做一个比较，首先是中印之间的比较。首先是关于政治道路的问题。印度是代议制民主，但民生保障能力之差，大家都有目共睹。1974年始，印度开始反贫困计划，但反贫困的结果是贫困人口越来越多。到今天，印度的贫困人口还占其总人口的30%左右，相当于撒哈拉沙漠地区和南非人口的总和。在民生保障能力上，印度和中国没有办法比。

在制度整合上，印度虽有民主解放，但是缺乏社会革命，上千年的地契还管用，种姓制度的社会制度没变。

一般来讲，在西方国家，收入越高的群体参加投票的比例越高。但在印度，收入越低的群体投票比例越高。因为印度的社会制度不变、土地制度不变，还是封建制。县乡选举过程中，穷人是看大种姓带头大哥的指示。如果选举成功，分配的福利、资源都由他们种姓获得。

我记得20年前，当时美国人讨论最多的话题是印度何时取代中国，后来的话题则变成了是印度何时赶上中国。

再来比较下中美。尽管现在美国的问题很多，但是他们骨子里是很自信的。美国的官方和民间的话语体系都是一样的，因此在体制吸纳力上，他们的话语能力比较强。但是，美国的民生保障力是大问题。一个世界上最富有的国家，竟然还有4000万左右的人没有医保。奥巴马最想推的是医疗保障，最后特朗普上任之后又给废掉了。

美国有美国的优势，但是美国也有美国的问题。在制度整合力和政策执行力上，因为内部的权力关系问题，美国否决点特别多，政治执行力特别差。像这次抗疫，事实上往全民免疫这个方向发展了。

得到的启示是什么？国家治理能力具有非均衡性，意思是一个国家并不是在所有方面都非常强。国家都有短板，只不过有的国家短板更多，有的国家短板少一点。没有一个国家是在所有的方面都是完美的。

相比美国，中国在制度整合能力、政治自信力和体制吸纳力上，要胜出一筹。

国家治理能力还具有流变性，无法做到恒强。代议制民主制度设计之初针对的是同一个民族的社会现实，但在多元主义的背景下，就对代议制造成了根本性的挑战。从上世纪80年代到2010年之前，西方话语在世界上具有绝对主宰地位，其基本概念、基本理论对全世界知识分子都有非常大的吸引力。但是今天，世界已经发生了某种微妙的变化，美国的话语权在世界上处于下降的地位，但我们的话语权也有待提高。

另一个启示是什么？在关键时期，导致国家分岔的原因，就是国家能力。我们来看看国家治理能力与世界秩序变革的比较观察。世界秩序是由强大治理能力的中心国家，以及由其所提供的价值观，和该价值观引导下建构的国际制度而构成。具体而言，二战后的世界秩序由美国提供了价值观和领导所建立的国际制度所构成。但是世界秩序这两年正在发生巨变，美国领导所建立的制度，正在被美国自身所解构、破坏。根源在于美国国内出现的政治危机、社会危机，也是治理能力的危机。

讲到这里，我感触非常深：大型政治组织如何保持有序的活力，是很大的挑战。

苏联的主要问题是经济停滞，最直接的原因就是意识形态权力出了问题。为什么美国人打败苏联？是因为苏联没有社会科学。意识形态权力主要是体现在社会科学、政治学、经济学、新闻学、法学等等方面，但苏联在这方面做得不好。苏联靠意识形态革命起家，最后也输在意识形态上。

关于未来世界秩序的走向，我的基本看法是没有任何一个国家可以单独主宰世界。美国已经失去了时代，而中国正在崛起。从中国出发的世界秩序是什么样的？我认为应该是多元文明的平等共存的状态。

世界政治是一个无底洞，对全球治理不能企图太大，因为世界政治无比复杂。虽然我们在百年未有之大变局中正在实现强国梦，但国内事务永远是第一位的。